事实上，公法意义上的平等制度与私法意义上的平等制度有联系也有区别。
[25]在Northeast Bancorp Inc.案中，法院阐述了州际协定必须具备的四大典型特征:其一，州际联合组织或实体的建立。五、美国《宪法》协定条款下联邦权力的崛起 由于美国联邦最高法院通过判例确立的以宽松著称的功能性联邦权威标准，客观上使州际协定从一个解决区际争端的法律工具一跃成为了解决全国性问题的法律机制，甚至成为了联邦立法的替代品。
其可行的模式是，《宪法》只是原则性规定协定条款，即除了可能侵犯中央权力或妨碍其他省、市、县的地方利益等影响政治平衡的情形外，各级地方人大及地方政府有权签订政府间协议，实现区域合作。于是，《邦联条例》在事实上授权各州缔结州际协定的同时规定必须得到邦联国会的同意，并规定美国国会对州际争端有最终的裁决权。[8]Frankfurter ＆ Landis, supra note 6，at 732-734. [9]Brevard Crihfield, Interstate Compacts, 1783-1977: An Overview, The Book of The States 1978-1979，at 580(Council of State Governments, 1978). [10]Virginia v. Tennessee, 148 U. S.503(1893). [11]Id. at 517. [12]Id. at 518. [13]Id. at 519. [14]Id. at 735. [15]F. Zimmerman ＆ Mitchell Wendell, The Law and Use of Interstate Compacts 24(The Council of State Governments, 1975). [16]Virginia, 148 U. S. at 522. [17]New Hampshire v. Maine, 426 U. S.363(1976). [18]Id. at 369-370. [19]Id. [20]United States Steel Corp. v. Multistate Tax Commn, 434 U. S.473(1978). [21]4B Op. Off. Legal Counsel 828，830-831(1980). [22]United States Steel Corp. v. Multistate Tax Commn, 434 U. S.473(1978). [23]Star Scientific, 278 F.3d 360(4th Cir.2002). [24]Mariana v. Fisher, 226 F. Supp.2d 575，586-587(M. D. Pa.2002); PTI v. Philip Morris, 100 F. Supp.2d 1179(C. D. Cal.2000). [25]Clark v. Allen, 331 U. S.503，516-517(1947). [26]Northeast Bancorp, Inc. v. Board of Gov. of the Fed.Reserve System, 472 U. S.159，175(1985). [27]同注[3]引书，第28-29页。这个判例事实上为后面一系列的州际协定案件设定了适用标准，对美国的府际关系和联邦主义产生了重大影响。但在美国的宪政实践中，美国协定条款并没有按照美国《宪法》的纸面规定的那样加以严格适用。
就国会同意的适用条件而言，功能性联邦权威标准依然是主流的学说，但随着州权的膨胀和扩张，主张完全限制州权的固有权力标准和基本限制州权的主题基础标准出现了。但面对不断激化和日益增加的州际争端，美国邦联政府又不能视而不见。既然如此，就不必在既有制度外另设机构来替代。
在这个意义上，信访实际担负着宪法监督在这一宪法逻辑中的功能。然而，由于政治传统和转型期治理策略的需要，法治的科层制运作逻辑常在特定情况下让位于以某种政治目标为导向并依赖政治动员的运动式治理。作为群众政治的信访偏离了人民主权轨道，不仅未将对国家机构——公民法治体系的压力转化为调整动力，反而干扰了其职权运作。为此，就有必要分析群众政治与科层法治的互动，以进一步解释信访困境的生成及应对之道。
[31] 参见季卫东：《合宪性审查与司法权的强化》，《中国社会科学》2002年第2期。暂且不论这一改革是否与诉讼法中的法院立案规定的契合问题，单就法院而言，法院所承受的压力无疑将进一步放大，而在员额制制约办案力量的背景下，如何安放扩大的诉讼容量，还应慎重斟酌。
通过信访大潮倒逼人大积极行使监督职权，也许是激活人大监督、树立人大权威的全新契机和动力所在。但上述主张有超越党政分离原则之嫌，不符合执政党一直以来的执政主张。而这一递进，也应符合特定的条件设置和程序规范。[29] 由此，形成了基于信访关联的宪法监督——常规救济机制耦合结构。
实践中普遍存在的政策性信访在某种程度上亦承载了宪法监督维护法制统一、提供周延救济的制度功能。参见冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，《开放时代》2011年第1期。它将普遍存在的多元阶层冲突导入选举竞争和议题票决程序中，实现了社会冲突的合法化与和平化，因而构成社会秩序维系的常态机制和基础机制。摘要：信访困境由群众政治——科层法治结构的双重悖谬叠加而成。
在接访、包案、综治等举措的推动下，矛盾化解越来越偏离科层法治的轨道，信访日渐演化成基层社会秩序维系的牵引器。这一结构从自洽性和自足性两个维度展示了矛盾化解的有效性。
宪法监督的启动一般包括监督机关主动启动（主要在《监督法》中规定）和特定主体要求启动（《立法法》第99条）两种方式。在这种两难之下，群众政治内在的动态螺旋公式，一定程度上让位于官方的不出事逻辑[23]，难以发挥从外部聚集代议制压力的原初功能，最终扭曲了群众政治的宪法逻辑。
更何况，加强人大监督职权行使本就是我国宪法不可回避的改革议程，在这一改革进程中兼具回应信访大潮之功效，岂不一举多得？ 另一值得注意的问题是，是否有必要将在党委系统内设置专门机构以担信访之责？这一考虑是想借助于执政党在政治生活中的实际权威和资源，并延续信访作为党与群众直线联系机制的功能。面对转型时期社会风险的多发性和不确定性，自足性尤显重要，因为它关系着社会秩序的可控性以及正当性维系。现代立宪主义大体是这一二元动态结构的宪制体现。其中，信访对公民合法权益的保护正是针对常规救济机制所无法涵括或保护不周延的情形，是宪法的基本权利保障功能在信访领域的具体化。六、结语 信访的群众政治运行方式，既对法治形成一定冲击，又可补充法治不足、推动法治发展。这些机理，与转型期社会矛盾所承载的诸重纠结关系（包括中央与地方、历史与当下、经济与政治等维度）彼此缠绕，在信访制度与现实政治生态的互动过程中生成，反过来又对信访法治化产生决定性影响。
这就需要回归宪法的逻辑和体制。该项实是对立法（政策）的宪法监督，以防止违宪立法造成公民权利保护不周。
二是监督常规救济机制处理矛盾所依据的规范性文件是否存在违法违宪情形。为此，新一轮司法改革强调以审判为中心的诉讼制度改革，在外部以各种措施保证审判机关依法独立行使审判权，在内部推动司法职权配置的优化，并试图通过员额制改革提升审判队伍的专业化程度，同时更好地落实责任追究。
[11] 参见[德]韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2004年版，第261-348页。当这个结构发生偏斜时，向任何一元的偏斜都会产生不同维度的问题。
可以说，党领导下的群众路线是当代中国人民主权的一种宪法表达，塑造了人民主权的运作逻辑。[法]托克维尔：《论美国的民主》，董国良译，商务印书馆2011年版，第285-300页. [19] 信访资源投入，不仅表现为信访工作经费和各种专项经费，还表现为信访结构级别和信访职权扩展等制度性资源。这一纠结关系恰恰是信访法治化的独特性所在。[⑧]60年来在渐进式改革背景下所积淀的历史资源，逐渐演化为制度改革的路径依赖。
顺此逻辑，似乎有足够的理由收回信访的扩张之手，实现信访的法治化，让信访的归信访，救济的归救济。相应的，在责任承担上限于违宪责任追究，以此倒逼具体的矛盾处理和权利救济。
当信访从人民主权的维度对法治体系形成外在的压力时，理想的做法应该是由法治体系作出及时的调整和回应。如果诉讼制度的功能能够有效发挥，那么信访纳入宪法监督体制后的职权调整就有了制度对接点，从而保证这一改革思路的顺利实现。
[⑨]在权利救济领域，科层法治体现为分工有序、有序衔接、协调有序且具有专业化支撑的常规救济机制。[⑩] 参见郭为桂：《现代性与大众民主的逻辑——马克思·韦伯的政治社会学分析》，《东南学术》2007年第3期。
在现代立宪主义下，大众被抽象为自由平等的个体，大众动员型民主被转化为一人一票的民主选举，个体组成的人民成为主权者，人民的意志构成主权权威。如果受限于受案范围而无法获得常规救济，那么，为防止其溢出秩序框架，宪法监督就有必要成为兜底救济机制，开设专门宪法救济通道受理此类矛盾，但其处理方式仍然不能超越上述职权范围，应在解决相关问题后，移交常规救济机制。在当代中国，基于党的领导地位及其群众路线的领导方法，人民的主权地位实际是通过党领导的群众路线予以确立的。这一心理产生于信访长期运作所形成的制度惯性及其相对低廉、畅通、有效的矛盾化解功效，在短时间内不可能完全消除。
作为对革命时期党的群众路线的承继，信访被用来克服官僚主义，对党和政府工作进行外部监督。[20] 内卷化是杜赞奇提出的概念，信访制度改革的内卷化，参见何国强、秦小建：《论信访制度改革的内卷化》，《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2012年第4期。
上述思路没有注意到，当下信访偏向群众政治的运作方式，不仅是对政治传统的简单延续，更有着深刻的现实演进机理。[29] 从公民监督权的角度对信访制度改革进行论证，具体参见秦小建：《论公民监督权的规范建构》，《政治与法律》2016年第5期。
群众政治是依托于群众力量的一种政治动员方式，在中国主要表现为群众路线。一方面，转型期特有的历史遗留问题、政策衔接问题等客观性纠纷，无法有机对接法治逻辑主导下的常规救济机制。
